國際貨幣基金組織(IMF)3月27日發(fā)布一篇新論文敦促各國政府對煤炭和汽油等產(chǎn)品的補貼進行改革。補貼的目的是通過維持低價格來保護消費者。但很多人認為，補貼是低效的，可以通過更好的方式保護有這種需要的消費者。該組織認為，如果政府實行正確的改革，這是可以實現(xiàn)的，并且在此過程中，這種改革還有助于緩解政府面臨的預算壓力。

　　IMF的工作是由來自各個部門的負責地區(qū)事務(wù)和財政事務(wù)的專家開展的。在采訪中，基金組織財政事務(wù)部主任Carlo Cottarelli、中東和中亞部主任Masood Ahmed以及非洲部主任Antoinette Sayeh談了這篇論文對于基金組織在各國的工作以及對各國自身的作用和意義。

　　《基金組織概覽》：您所在的部門牽頭開展了撰寫這篇論文的工作。主要結(jié)論是什么?有關(guān)建議是否適用于所有實行補貼的國家?

　　Cottarelli：補貼實際上在每個國家都是一個問題。即使是在那些對能源征稅的國家，能源稅很少能高到足以彌補能源過度消費帶來的不利影響，包括對環(huán)境的影響。根據(jù)一個新的包括176個國家的數(shù)據(jù)庫，我們估計2011年的補貼總額達到1.9萬億美元，約相當于世界GDP的2.5%，或各國政府收入總額的8%。

　　由于能源補貼普遍存在，且政府維持這種補貼的成本很高，因此，新興市場和發(fā)展中國家以及先進經(jīng)濟體都有改革空間。補貼規(guī)模最大的三個國家是：美國，5020億美元;中國，2790億美元;俄羅斯，1160億美元。顯然，一國在開始實施補貼改革時，需要考慮改革可能給貧窮人口帶來的不利影響，必須將減輕這種不利影響、保護貧窮人口的措施納入改革計劃中。這適用于所有國家。

　　《基金組織概覽》：補貼實際上是降低了能源消費者支付的成本。很多人認為，這種結(jié)果是有益的，特別是對于窮人?；鸾M織為什么建議改革?

　　Cottarelli：補貼是昂貴的，最終必須有人來支付。當然，對于任何支出都是如此，但能源補貼有幾個特殊的問題。首先，能源補貼是支持窮人的非常低效的方式，因為富人比窮人消費更多能源，因此獲得了補貼的大部分好處。事實上，平均而言，在中低收入國家，最富的20%住戶獲得的燃料補貼是最窮的20%住戶的六倍。因此，政府應更好地利用其稀缺的財政資源，將資金用于那些更能直接地幫助窮人的項目。

　　然而，補貼的影響并不限于其財政成本。補貼還是經(jīng)濟增長的重大障礙。例如，補貼會擠出能促進經(jīng)濟增長的公共支出，包括在基礎(chǔ)設(shè)施、教育和醫(yī)療衛(wèi)生方面的支出。廉價能源還可能導致能源的過度消費，這會加劇環(huán)境問題，例如污染和氣候變化。

　　《基金組織概覽》：中東是能源豐富的地區(qū)，但該地區(qū)的許多國家繼續(xù)提供大量能源補貼。您認為這些國家取消或減少能源補貼有什么好處?

　　Ahmed：在能源豐富的國家，政府提供能源補貼是為了全民分享資源財富。盡管這是一種分配本國財富的直接方式，但它并不公平。我們看一看誰實際上從這些補貼中受益，顯然大部分好處是使用能源最多的、境況較好的人得到的，即那些擁有汽車、空調(diào)住房和電器的人。另外，除了 Carlo 已經(jīng)提到的不利后果之外，能源補貼還往往會鼓勵資本密集型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而不利于就業(yè)密集型活動。即使是在那些大量生產(chǎn)能源、不太擔心能源補貼的預算影響的國家，這一問題也很重要。將補貼改革釋放的部分資金用于更有成效的醫(yī)療衛(wèi)生和教育支出，并解決基礎(chǔ)設(shè)施缺口問題，這有助于在長期內(nèi)促進有利于就業(yè)的經(jīng)濟增長，同時不導致本國債務(wù)增加。最后，補貼會鼓勵更多消費，從而導致更多的能源開采，使我們的后代能夠使用的資源減少。

　　《基金組織概覽》：這篇論文的研究結(jié)果將如何影響基金組織在中東地區(qū)的工作?中東地區(qū)實施補貼改革有沒有重大障礙?

　　Ahmed：能源補貼成本很高，在中東地區(qū)一些進口能源的國家，包括埃及和約旦，這種補貼使已經(jīng)面臨壓力的政府預算承受更大負擔。與此同時，用于醫(yī)療衛(wèi)生、教育和投資的資金十分有限。我們的建議是，取消普遍補貼，代之以更具成本效益的、更有針對性的社會保護形式。無論從技術(shù)角度還是政治角度來看，這都是一個復雜的過程。

　　在一些國家，逐步取消補貼的努力在遭遇既得利益者的抵制或油價大幅波動后，出現(xiàn)了倒退。這種抵制也反映了一部分國民對于政府能否明智地使用補貼改革節(jié)省下來的資金缺乏信心。

　　為了維持改革勢頭，有力的溝通和整體的透明度是關(guān)鍵。此外，對于因取消補貼而遭受最嚴重打擊的人群，必須通過更有針對性的社會保護措施進行直接補償。例如，毛里塔尼亞政府在2012年5月采用新的柴油定價方法時，將這種有針對性的措施作為改革計劃的明確內(nèi)容。盡管價格在五個月的時間里上升了20%以上，但改革遭到的反對相對較少。類似的，在伊朗，補貼改革之前，政府與利益相關(guān)方進行了大量的磋商，并且開展了有效的公關(guān)宣傳行動。

　　《基金組織概覽》：盡管能源補貼確實使富裕和貧窮的能源消費者都受益，但減少或取消補貼會使窮人受到更大打擊。在這種情況下，如何保護窮人?

　　Sayeh：正如 Carlo和Masood已經(jīng)提到的，在取消能源補貼的同時，需要采取有針對性的措施，消除取消補貼導致的價格上漲對最需要這種支持的人的影響。原則上，最好的方式是針對那些最需要支持的收入群體的、有條件的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移，正如莫桑比克和加篷已經(jīng)采取的措施。然而，除非當下已經(jīng)具備這樣一種安排，否則這種做法在短期內(nèi)可能不可行，因為存在著管理上的約束條件。在這種情況下，可以謹慎選擇若干現(xiàn)有計劃，擴大其使用，并可能在一定程度上提高其針對性。這可以包括：增加公交大巴，如加納的情況;實行食品分配計劃，向最脆弱群體提供食物，如納米比亞采取的措施;或建立青年和婦女就業(yè)計劃，如尼日利亞的做法。

　　另一種方式是，保留對貧窮人口大量使用的項目(如煤油)的補貼，或?qū)Φ陀谝欢康碾娤M繼續(xù)提供補貼。例如，尼日利亞在降低汽油補貼時，維持了煤油補貼。另外，還可以對低收入與高收入消費者區(qū)別對待，例如，在對用電征稅時可以采取這種辦法，或者也可以幫助低收入客戶支付安裝成本，如肯尼亞的做法，這些措施也有助于減輕低收入住戶因價格上漲而受到的影響。

　　《基金組織概覽》：非洲政府是否傾向于針對某些特定部門提供能源補貼?這篇論文的研究結(jié)果將如何改變基金組織在該地區(qū)的工作?

　　Sayeh: 燃料補貼在石油出口國的使用要普遍得多，而大規(guī)模電力補貼在撒哈拉以南非洲非常普遍。從后一方面看，補貼抑制了私人投資，并嚴重限制了國有公用事業(yè)公司投資于新發(fā)電能力。結(jié)果是，1980年代中期以來，撒哈拉以南非洲的人均能源產(chǎn)量沒有增加，對競爭力產(chǎn)生了不利影響。如果不大幅提高發(fā)電能力，撒哈拉以南非洲就無法維持其現(xiàn)有經(jīng)濟增長率。不過，國有公用事業(yè)公司通常面對很高的發(fā)電成本，這是補貼的主要驅(qū)動因素。因此，減少電力補貼不只是提高用電者支付的價格，還需要通過制定執(zhí)行綜合的戰(zhàn)略來克服低效現(xiàn)象，提高電費征收率，并擴大規(guī)模效益，包括促進地區(qū)電力貿(mào)易。

　　一些國家相對較低的公共債務(wù)水平提供了一個機遇，使它們能夠大量投資于更為廉價的能源生產(chǎn)?；鸾M織需要繼續(xù)協(xié)助各國當局評估補貼的真實成本，包括財政成本以及與競爭力和經(jīng)濟增長有關(guān)的成本，并評估是誰真正從能源補貼中獲益，使能源補貼充分透明。這將有助于人們做出關(guān)于支出重點的決定，并使當局了解需要在多大程度上推進改革。

　　《基金組織概覽》：實施能源補貼改革有沒有”最佳做法”?

　　Cottarelli：補貼改革的成功之路并不是唯一的。不過，通過分析19個國家的改革經(jīng)歷，我們發(fā)現(xiàn)，改革的成功有六個關(guān)鍵要素。首先是實施全面的改革計劃，應包括制定明確的長期目標，例如，實現(xiàn)價格完全放開，改善服務(wù)質(zhì)量。第二是制定觸及面廣泛的溝通戰(zhàn)略，與利益相關(guān)方磋商。第三是適當確定提價的階段和順序，使住戶和政府有時間調(diào)整其能源消費。第四是采取措施保護貧窮人群。第五是提高國有企業(yè)的效率，幫助減輕其財務(wù)負擔。最后是消除能源定價中的政治因素，這是實施持久改革所必需的。

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